《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2022〕14號(hào)）提出要推動(dòng)“一網(wǎng)統(tǒng)管”建設(shè)，提升城市治理科學(xué)化、精細(xì)化、智能化水平。“一網(wǎng)統(tǒng)管”作為數(shù)字政府的重要建設(shè)內(nèi)容，在政策和需求的雙重驅(qū)動(dòng)下，已進(jìn)入迭代升級(jí)階段，未來需要推動(dòng)數(shù)據(jù)資產(chǎn)價(jià)值實(shí)現(xiàn)最大化、探索更多的多維度融合應(yīng)用場景、充分釋放資源協(xié)同效應(yīng)、做好建設(shè)成效評估評價(jià)的一致性等工作。在此過程中，需要處理好數(shù)據(jù)匯集共享、技術(shù)與需求、開放生態(tài)等關(guān)鍵共性問題。

“一網(wǎng)統(tǒng)管”建設(shè)實(shí)踐與模式

“一網(wǎng)統(tǒng)管”發(fā)展總體情況

2019年初，上海市率先探索以“一張網(wǎng)”形式為城市運(yùn)行管理服務(wù)，并提出了“一屏觀天下，一網(wǎng)管全城”的目標(biāo)。這“一張網(wǎng)”形式即為數(shù)字政府“一網(wǎng)統(tǒng)管”的雛形。同年11月，上海市正式將“一網(wǎng)統(tǒng)管”定位為城市治理的“牛鼻子”。

此后，我國各省、市、區(qū)縣陸續(xù)開始推進(jìn)本轄區(qū)城市治理“一網(wǎng)統(tǒng)管”建設(shè)，并呈現(xiàn)“由點(diǎn)到面”在全國范圍內(nèi)鋪開的態(tài)勢。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，我國有15個(gè)省級(jí)“十四五”規(guī)劃提出推動(dòng)城市治理體系現(xiàn)代化，有20個(gè)省市在“十四五”規(guī)劃或政府工作報(bào)告中提出推動(dòng)“一網(wǎng)統(tǒng)管”建設(shè)。截至2023年9月，我國各城市“一網(wǎng)統(tǒng)管”建設(shè)普遍經(jīng)歷了“從無到有”“從有到優(yōu)”，目前多處于“補(bǔ)短板、拉長板、夯基礎(chǔ)、強(qiáng)架構(gòu)”階段。

綜合來看，我國“一網(wǎng)統(tǒng)管”建設(shè)已開始向“從優(yōu)到精”階段發(fā)展，“一網(wǎng)統(tǒng)管”也從業(yè)務(wù)領(lǐng)域型向綜合平臺(tái)型轉(zhuǎn)變，“大平臺(tái)”推動(dòng)“大治理”成為當(dāng)前的一大特征。部分先行先試的超大城市（如上海、北京等），則開始走向“從精到可持續(xù)”階段。

“一網(wǎng)統(tǒng)管”建設(shè)驅(qū)動(dòng)要素分析

目前，全國范圍內(nèi)“一網(wǎng)統(tǒng)管”建設(shè)已經(jīng)形成兩種要素驅(qū)動(dòng)的建設(shè)路徑。

一種是業(yè)務(wù)流驅(qū)動(dòng)路徑，可細(xì)分為問題導(dǎo)向和需求導(dǎo)向兩種，其以城市治理業(yè)務(wù)或城市未來發(fā)展訴求為切入點(diǎn)，推動(dòng)城市治理實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)流閉環(huán)。如杭州以改善城市交通為著力點(diǎn)建設(shè)“城市大腦”。

另一種是數(shù)據(jù)流驅(qū)動(dòng)路徑，其典型代表是廣東省。廣東省“一網(wǎng)統(tǒng)管”匯聚政務(wù)數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)、公共數(shù)據(jù)等資源，通過大數(shù)據(jù)分析等技術(shù)，以數(shù)據(jù)流閉環(huán)支撐政府科學(xué)決策以及城市精準(zhǔn)化治理。

“一網(wǎng)統(tǒng)管”發(fā)展趨勢研究

“一網(wǎng)統(tǒng)管”建設(shè)模式分析

按照建設(shè)主體劃分，“一網(wǎng)統(tǒng)管”主要有3種建設(shè)模式。

模式一：業(yè)務(wù)部門牽頭，以部門業(yè)務(wù)應(yīng)用驅(qū)動(dòng)建設(shè)。此模式一般由區(qū)域城管、應(yīng)急等部門基于自身現(xiàn)有信息化系統(tǒng)、智慧應(yīng)用、智能終端等，在投資相對較少的情況下，推動(dòng)“一網(wǎng)統(tǒng)管”在某單一應(yīng)用領(lǐng)域快速突破。此模式的優(yōu)點(diǎn)是建設(shè)周期短，成果較快顯現(xiàn)。但受部門職能邊界以及相對封閉獨(dú)立信息系統(tǒng)的限制，“一網(wǎng)統(tǒng)管”平臺(tái)系統(tǒng)擴(kuò)展性較差。當(dāng)部門聯(lián)動(dòng)遇有較大瓶頸時(shí)，不利于城市運(yùn)行疑難點(diǎn)問題的解決。

模式二：由屬地行政審批部門牽頭，協(xié)調(diào)轄區(qū)各委辦廳局統(tǒng)籌建設(shè)。此模式一般適用于省、市級(jí)區(qū)域建設(shè)，也符合目前我國“一網(wǎng)統(tǒng)管”的實(shí)踐規(guī)律。這種模式建設(shè)周期適中，應(yīng)用成效較好，系統(tǒng)擴(kuò)展性較強(qiáng)，部門協(xié)同效用較高。但由于部門間沒有上下級(jí)隸屬關(guān)系，政府各部門間組織和流程再造挑戰(zhàn)較大，社會(huì)多元主體協(xié)同配合程度不足，在沒有強(qiáng)業(yè)務(wù)考核機(jī)制的背景下，在“一網(wǎng)統(tǒng)管”運(yùn)行遇到問題時(shí)，難以快速有效解決。

模式三：成立新部門或授予某一單位相應(yīng)的職責(zé)。同時(shí)，建立考核機(jī)制，以考核為抓手推動(dòng)跨部門流程再造。在此種建設(shè)模式下，“一網(wǎng)統(tǒng)管”系統(tǒng)擴(kuò)展性較高、部門協(xié)同效應(yīng)好，但建設(shè)周期較長，成效顯現(xiàn)較慢。

上述3種模式各有優(yōu)缺點(diǎn)，適用范圍也存在較大區(qū)別，但無論采用何種建設(shè)模式，各地在實(shí)踐過程中，一般以問題導(dǎo)向、需求導(dǎo)向、應(yīng)用導(dǎo)向?yàn)闋恳?，從公眾需求和城市治理突出問題入手，通過政府管理流程變革、ICT技術(shù)支撐、數(shù)據(jù)資產(chǎn)價(jià)值化、線上線下協(xié)同等手段，最終實(shí)現(xiàn)“一張網(wǎng)絡(luò)管理全域、一個(gè)機(jī)構(gòu)管理全域、一支隊(duì)伍管理全域”的3個(gè)“一”目標(biāo)。

“一網(wǎng)統(tǒng)管”實(shí)施路徑分析

通過對北京、上海、廣州、蘇州等城市“一網(wǎng)統(tǒng)管”平臺(tái)運(yùn)行效果的分析，筆者經(jīng)歸納總結(jié)認(rèn)為：為了實(shí)現(xiàn)3個(gè)“一”目標(biāo)，未來需著力從以下4個(gè)方面入手，推動(dòng)“一網(wǎng)統(tǒng)管”建設(shè)實(shí)施。

一是推動(dòng)數(shù)據(jù)資產(chǎn)價(jià)值實(shí)現(xiàn)最大化。2020年，數(shù)據(jù)正式被黨中央、國務(wù)院列為五大生產(chǎn)要素之一。利用數(shù)據(jù)分析手段實(shí)現(xiàn)城市治理水平提升，已成為各級(jí)政府的普遍共識(shí)。受智慧城市發(fā)展初期，以垂直閉環(huán)為特征的各部門系統(tǒng)間數(shù)據(jù)不互通、不共享等因素的影響，當(dāng)前數(shù)據(jù)資產(chǎn)對城市運(yùn)行管理的支撐作用偏弱。因此，打通數(shù)據(jù)共享是“一網(wǎng)統(tǒng)管”的基礎(chǔ)，更是難點(diǎn)，一般需要強(qiáng)有力部門按統(tǒng)一的數(shù)據(jù)治理標(biāo)準(zhǔn)，匯集各部門間的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和多源數(shù)據(jù)，打造城市運(yùn)行的基礎(chǔ)庫、專題庫、主題庫等，為數(shù)據(jù)資產(chǎn)價(jià)值最大化夯實(shí)基礎(chǔ)。

二是探索更多的多維度融合應(yīng)用場景。根據(jù)城市治理需求，“一網(wǎng)統(tǒng)管”更多是針對需要多部門協(xié)同配合處置的場景。因此，如要實(shí)現(xiàn)全面提升跨部門協(xié)同效率的目標(biāo)，需要通過技術(shù)應(yīng)用等手段，探索更多的跨層級(jí)、跨區(qū)域、跨系統(tǒng)、跨部門“一網(wǎng)統(tǒng)管”多維度融合應(yīng)用場景。

三是充分釋放資源協(xié)同效應(yīng)。城市治理，尤其是超大城市治理，需要管理和協(xié)同調(diào)動(dòng)的資源復(fù)雜，涉及設(shè)施資源、處置時(shí)間、人力資源、信息系統(tǒng)資源等，需要通過提供統(tǒng)一的網(wǎng)格服務(wù)，將城市治理所需的資源聯(lián)通，并建立相互間的關(guān)聯(lián)關(guān)系，進(jìn)而為“一網(wǎng)統(tǒng)管”多維度融合應(yīng)用場景提供資源支撐。

四是做好建設(shè)成效評估評價(jià)的一致性?！耙痪W(wǎng)統(tǒng)管”是數(shù)字政府建設(shè)的重要內(nèi)容之一，評估其建設(shè)效果既要遵循《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》的相關(guān)規(guī)定，也要符合本轄區(qū)數(shù)字政府的評估體系架構(gòu)。根據(jù)各地實(shí)踐，應(yīng)從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、系統(tǒng)平臺(tái)聯(lián)通、資源統(tǒng)籌、數(shù)據(jù)共享應(yīng)用、部門協(xié)同效果、事件處置時(shí)效等維度，建立可采集、可比對、可量化、可按需調(diào)整，并適用于城市全域、各部門的統(tǒng)一的“一網(wǎng)統(tǒng)管”評估評價(jià)體系。

“一網(wǎng)統(tǒng)管”關(guān)鍵共性問題分析

由于不同城市、不同區(qū)域的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、資源種類等存在較大差異，各地在推進(jìn)“一網(wǎng)統(tǒng)管”建設(shè)過程中，需因地制宜，有的放矢，在遵循前述實(shí)施路徑的基礎(chǔ)上，著力處理好以下三大共性難題。

一是處理好數(shù)據(jù)匯集共享相關(guān)問題。從頂層設(shè)計(jì)來看，匯集并利用城市運(yùn)行全量、實(shí)時(shí)、全覆蓋的多源數(shù)據(jù)，是各地?cái)?shù)字政府或“一網(wǎng)統(tǒng)管”追求的最佳狀態(tài)。但在具體實(shí)施層面，如果按最佳狀態(tài)匯集數(shù)據(jù)資產(chǎn)，有可能引發(fā)公眾和政府部門的抵觸心理，如公眾隱私數(shù)據(jù)、政府敏感數(shù)據(jù)等。此外，也存在資源浪費(fèi)的現(xiàn)象，如數(shù)據(jù)匯集后，由于算力基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)短板等因素，導(dǎo)致有數(shù)據(jù)但無法有效使用。因此，各地應(yīng)因地制宜，從有限的局部數(shù)據(jù)入手，逐步擴(kuò)大數(shù)據(jù)匯集共享的范圍。同時(shí)，在評價(jià)體系中，應(yīng)注重?cái)?shù)據(jù)匯集共享的有效性，避免以絕對數(shù)量作為評估評價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)。

二是需厘清技術(shù)應(yīng)用與城市治理需求之間的關(guān)系?！耙痪W(wǎng)統(tǒng)管”離不開大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)等ICT技術(shù)的支撐，以及在城市治理領(lǐng)域的綜合應(yīng)用，這是提升城市治理科學(xué)化、精細(xì)化、智能化水平的基本保障。然而在“一網(wǎng)統(tǒng)管”建設(shè)過程中，也應(yīng)厘清不同階段是技術(shù)引領(lǐng)城市治理，還是城市治理需求引領(lǐng)技術(shù)創(chuàng)新應(yīng)用，研判兩者何為主導(dǎo)要素。綜合來看，目前“一網(wǎng)統(tǒng)管”主要解決可預(yù)見的群眾“急難愁盼”問題，屬于需求引領(lǐng)技術(shù)，應(yīng)用場景會(huì)反哺技術(shù)。經(jīng)過分析，“一網(wǎng)統(tǒng)管”最終將走向技術(shù)引領(lǐng)城市治理，現(xiàn)階段應(yīng)避免過度追求技術(shù)的超前應(yīng)用。

三是注重打造“一網(wǎng)統(tǒng)管”的開放生態(tài)。一方面，從全范圍看，當(dāng)前政府部門在“一網(wǎng)統(tǒng)管”建設(shè)與應(yīng)用中，發(fā)揮的主體作用較為充分，但公眾參與城市治理積極性并不高。未來，需要鼓勵(lì)更多主體參與“一網(wǎng)統(tǒng)管”建設(shè)，激發(fā)各類主體的主動(dòng)性和創(chuàng)造性，持續(xù)開發(fā)更多的多維度融合應(yīng)用場景。另一方面，從“一網(wǎng)統(tǒng)管”解決方案供應(yīng)商角度來看，政府部門應(yīng)大力推動(dòng)構(gòu)建開放式的供應(yīng)生態(tài)，要求各供應(yīng)商遵循統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范參與“一網(wǎng)統(tǒng)管”開發(fā)與建設(shè)，避免被單一供應(yīng)商技術(shù)“綁架”，如低代碼開發(fā)環(huán)境應(yīng)弱化對開發(fā)者的技術(shù)要求等。

結(jié)語

“一網(wǎng)統(tǒng)管”是政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型過程中，推動(dòng)城市治理體系和治理能力實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的創(chuàng)新探索。從各地普遍推進(jìn)升級(jí)迭代的現(xiàn)實(shí)情況來看，“一網(wǎng)統(tǒng)管”沒有最優(yōu)解，只有更優(yōu)解，各地應(yīng)充分考慮自身的發(fā)展階段和需求，緊扣自身核心的痛點(diǎn)、難點(diǎn)、堵點(diǎn)，統(tǒng)籌推進(jìn)“一網(wǎng)統(tǒng)管”建設(shè)。