數據要素是數字經濟發展的核心引擎，是國家基礎性戰略資源及核心生產要素。近年來，數據要素對我國GDP增長的貢獻率逐年上升。建設全國統一的數據要素市場、充分發揮數據要素價值，是我國做強做優做大數字經濟、賦能實體經濟的必然要求。我國數據資源富集，2022年數據產量達8.1ZB，居全球第二位，為數據要素市場平穩有序發展奠定了堅實基礎。當前，我國數據要素市場的頂層設計初步建立，各地競相開展數據要素市場化配置改革實踐探索。根據市場發展趨勢預測，到“十四五”期末，我國數據要素市場規模將超過2200億元，數據要素對GDP增長的年均貢獻率將達1.8%。我國數據要素市場目前已整體進入快速發展階段。

國家層面：數據要素市場頂層設計初步建立

2019年10月，黨的十九屆四中全會首次將數據列為第五大生產要素，我國由此開啟數據要素市場化配置改革制度探索。此后，國家層面陸續出臺了《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》《要素市場化配置綜合改革試點總體方案》等一系列政策，加快構建全國數據要素統一大市場。特別是2022年12月中共中央、國務院印發的《關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》（簡稱“數據二十條”），系統布局了數據要素基礎制度體系的“四梁八柱”，為加快構建數據基礎制度體系、培育數據要素市場、充分釋放數據要素價值，提出了明確的發展方向和實施路徑。2023年以來，我國數據要素政策進一步走深向實。2023年3月印發的《黨和國家機構改革方案》提出組建國家數據局，10月15日國家數據局正式揭牌成立，著手構建數據要素市場化發展的組織架構。12月，國家數據局印發《“數據要素×”三年行動計劃（2024—2026年）》，啟動實施“數據要素×”行動計劃，聚焦智能制造、商貿物流、金融服務、醫療健康等15個領域形成一批典型應用場景，推動數據在各類場景中發揮“乘數效應”。此外，財政部印發了《企業數據資源相關會計處理暫行規定》，明確了數據資產入表的相關規定并于2024年1月1日起施行，這進一步激發了企業參與數據要素流通交易的積極性，標志著我國即將步入“數據資產”時代。02

地方層面：因地制宜開展數據要素市場化建設實踐

在國家政策高位驅動和明確指導下，各地紛紛開啟數據要素市場化配置改革實踐。截至2024年1月21日，已有江蘇、四川、上海、內蒙古、云南、廣東、青海等11個省市正式掛牌成立省級數據局，為深化數據要素改革奠定了組織架構基礎。北京、上海、廣東、貴州、湖北、廣西、浙江等地率先出臺數據要素市場化配置改革實施方案或數據基礎制度方面的政策，圍繞數據要素確權登記、定價估值、入表核算、安全治理等關鍵環節開展制度設計和實施細則制定，嘗試破解數據要素“確權難”“定價難”“交易難”等問題。

各省市圍繞當地資源稟賦和特色產業，競相探索因地制宜的數據要素市場化建設模式和實施路徑，創新數據交易模式和數據應用場景，鼓勵企業積極參與數據流通和應用場景建設，在公共數據授權運營、數據交易場所建設、數據集團組建、數據要素產業生態培育等方面先行先試，充分釋放數據要素價值，打造供需匹配的多層級數據要素交易市場，目前已探索出一批典型案例和成功經驗。

整體來看，北京、上海、廣東、浙江等東部發達省市的數據要素市場化配置改革進展較快，已處于改革全面推進期；中西部和東北地區正處于改革提速期，初步形成各具特色、錯位發展的數據要素市場化發展格局。

建立數據要素基礎制度和規則體系

以“數據二十條”為指引，各地積極探索開展數據產權分置、定價機制、數據資產評估等基礎制度和規則建設。

在數據權屬劃分方面，多省市針對政務數據、數據知識產權等開展數據權屬劃分。福建省率先規定政務數據資源納入國有資產管理；浙江省建立了數據知識產權保護基礎制度；貴陽大數據交易所發布了一系列數據交易規則，為數據交易主體權責劃分提供依據。

在數據登記方面，山東、貴州率先發布了數據要素登記管理辦法或制度標準，為數據確權提供了切實可行的路徑。

在數據定價方面，湖北鄂州等地方政府專門出臺了數據要素定價制度，貴陽大數據交易所探索建立“報價—估價—議價”的數據要素定價模式和價格形成機制，研發上線了數據產品交易價格計算器。

在數據資產評估和入表方面，中國資產評估協會出臺了數據資產評估指導意見，用于規范資產評估機構在開展數據資產評估中的操作。廣東、貴州、北京、浙江、湖北等省市均已出臺數據資產入表的政策要求。北京市提出將建立完善數據資產評估標準和工作機制，探索將國有企業數據資產納入國有資產增值激勵機制；浙江杭州將開展數據資產入表試點，逐步形成企業數據資產統計、核算、入表等制度體系。

建立多層級數據要素交易市場體系

場內外相結合的數據交易市場形式已成為共識。當前，我國點對點的場外數據交易初具規模，已形成較穩定的供需關系和一批專門從事數據采集加工的數據服務企業，但是場內數據交易仍處于起步階段。各地紛紛開啟了以數據交易機構為主導的場內數據交易市場建設，通過創新場內交易方式、加大公共數據資源供給、豐富數據交易標的等方式加快構建多元化、多層級數據交易市場。

例如，廣東省率先推出“1+2+3+X”數據要素市場化配置模式，搭建兩級并行的數據要素市場。北京市將北京國際大數據交易所接入北京市金融公共數據專區和北京市公共政務資源網，對全市公共數據進行托管運營，依托統一的平臺開展公共數據場內交易。貴州省依托豐富的算力資源和“東數西算”國家樞紐節點布局優勢，將算力資源與算法模型、數據產品集成打造多元化數據產品體系。

統籌推進數據交易機構和平臺建設

數據要素的高效安全流通離不開數據交易場所和數據交易平臺。我國數據交易所主要采取“政府指導、國資入股、市場化運營”的方式，以提供綜合型數據服務為主，初步形成事前“合規評估—質量評估—注冊登記”、事中“掛牌—交易撮合—簽訂交易協議—交付和結算”、事后“交易備案和發放憑證”等一套完整的交易流程。數據交易平臺建設呈現出政府主導和企業主導兩種模式并存的狀況。

“數據二十條”的出臺掀起了數據交易所建設的新一輪熱潮，全國已建和在建的國家級、區域級、行業級數據交易所達到44家，上海、深圳等頭部數據交易所交易規模已達億元級別，上海數據交易所累計掛牌數據產品1000余個、單月交易額超1億元，場內交易日趨活躍、交易生態逐步完善，交易的數據產品種類和應用場景不斷豐富，涵蓋金融、醫療、氣象、交通、物流、生活服務等眾多領域，數據交易規模迎來高速增長。此外，上海、貴州、湖北、福建、河南等省市還成立了國資背景的數據集團，負責本地公共數據運營管理、數據產業投融資等工作，與數據交易所互為補充。

加快探索公共數據開放和授權運營

公共數據蘊藏著巨大的經濟和社會價值，已成為我國數據要素市場化建設的突破口。各地均加速推進公共數據開放和授權運營探索，通過出臺公共數據管理辦法、組建專業運營機構、開展授權運營試點等方式加大公共數據供給。

一是公共數據管理規則逐步完善，廣東、浙江、江蘇、北京、貴州、江西等省市陸續發布公共數據管理辦法、公共數據條例或授權運營實施細則等政策措施，明確了各方的公共數據管理職責、安全責任和法律責任，按照無條件共享、有條件共享、不共享等類型進行分類分級管理。但各地在公共數據授權運營探索中仍面臨授權規則、授權流程、收益分配機制等方面的問題，有待進一步解決。

二是探索專業化公共數據運營模式。各地開展公共數據授權運營的形式各不相同，上海、福建等地成立了專業化運營實體。北京市采取“政府監管+企業運營”的方式，授權北京金控集團運營金融數據專區，由專區承接公共數據托管和開發應用，已累計服務40多家金融機構的3萬多用戶。海南省打造了全省統一的數據產品超市，開展數據產品供需對接、產品定價服務、貢獻激勵和安全監管。

大力培育數據要素產業生態數據要素市場具有參與主體多元、交易模式復雜等特點，需要構建完善的數據要素產業生態，孵化和培育更多創新主體。江蘇、上海、北京等地以生態培育為切入點推進數據要素市場化發展，為數據交易供需雙方提供技術服務、數據托管、經紀、價值評估、合規評估、信用擔保、審計服務等的第三方專業服務商成為各地發展重點。

江蘇省率先開展數據要素市場生態培育，圍繞數據要素采集、管理、流通等環節，引導政府、園區和企業先行先試，遴選了一批培育項目并進行跟蹤指導，加快構建本地的數據要素市場生態體系。上海數據交易所率先提出“數商”概念，將數據要素交易主體以及合規咨詢、質量評估、資產評估等主體匯聚到一個平臺上，對各類市場主體加以培育和規范，構筑更加繁榮的數據流通生態。北京市建立了面向全球的首個“數字經濟中介”產業體系，以北京國際大數據交易所為基礎，培育數據托管、數據經紀等數據中介產業。

加強數據要素治理和市場監管各地積極探索建立“政府監管+數據交易平臺自律”的雙輪驅動監管治理機制，營造安全有序、可管可控的數據交易環境。

地方政府部門通過制定出臺相關政策、法律法規等明確安全底線和監管紅線，建立監管執法規范化體系，對失信以及數據壟斷、不正當競爭等違法違規行為進行整治懲治，避免數據要素企業過度擴張與野蠻生長，打擊“灰”“黑”數據產業鏈，保障數據交易市場規范有序發展。

數據交易機構和平臺通過制定數據流通交易制度規則，對數據交易主體準入、數據來源審查、登記備案、數據資產流轉、憑證生成等環節進行監管，履行數據要素服務行業的自律職能，督促各類參與主體履行責任與義務，保障參與各方的合法權益，避免數據泄露和數據濫用事件的發生。山東、深圳等地探索建立數據流通交易負面清單制度，明確不能交易或嚴格限制交易的數據項，規范各類主體在交易過程中的行為，提高行政監管的透明度和效率，加快構建競爭有序的數據要素市場環境。

多措并舉、多方合力推進數據要素市場化改革

數據要素市場化配置改革一項復雜的系統工程。當前，我國數據要素市場化建設尚處于起步階段，仍存在數據供給質量和開發利用水平不高、數據要素流通交易規則和制度體系不完善、數據要素服務生態和監管體系不成熟等問題。下一步，在國家數據局整體統籌及各地數據局協同推進下，產業界將深入實施“數據要素×”行動，重點圍繞完善制度規則、培育產業生態、強化監管治理、加快公共數據運營試點、統籌數據基礎設施建設等方面，多措并舉，全面推進數據要素市場化配置改革，推動數據要素市場規模化、規范化發展，加快我國由“數據大國”向“數據強國”轉變。

完善數據要素市場規則制度和標準體系。強化各級數據要素市場的信息披露、市場準入、分類分級授權等機制建設，建立統一的數據交易規則，指導各地制定并完善數據交易場所管理辦法，明確分場景的數據交易、安全管理標準規范及合規性評估方法。加快建立和完善數據產權制度、估值制度、會計制度、分配制度等基礎制度，引導各地探索數據要素三權分置的登記、確權管理方式和流程，制定數據產權登記管理辦法，搭建互聯互通的多層級數據產權登記平臺，鼓勵有條件的地區在數據資產估值、會計核算等方面開展先行先試，探索提高數據流通效率和收益分配公平性的有效手段。加強數據產權登記、共享開放、跨境傳輸、安全保護方面的標準體系建設，制定數據接口、格式等軟硬件通用標準，為數據要素市場發展提供基礎保障。

培育規范數據要素市場生態體系。推動各地加強數據可信流通的技術支撐能力和專業服務體系建設。大力培育多元的數據要素流通服務生態，通過選優評優、評估認證等方式培育一批數據服務商和第三方專業服務機構，建立數據服務商、數據經紀商、第三方服務機構的評級標準，開展第三方評級認證并頒發證書，推動數據服務商以及開展交易撮合、質量審核、合規評估、審計審查的第三方機構提升服務水平。推動數據交易機構加強數據交易技術支撐能力建設，充分利用區塊鏈、隱私計算、加密算法等技術，加快突破“數據可用不可見、可控可溯源”的數據流通技術，支持多種模式、多種形態的數據要素流通方案探索。鼓勵社會各方參與數據要素市場建設，培育更多數據要素創新主體，促進數據要素市場蓬勃發展。

統籌布局數據要素基礎設施。推進支撐數據匯聚、處理、流通、應用、運營、安全保障等數據要素流通全生命周期的數據基礎設施部署。推動5G、千兆光網、物聯網等網絡基礎設施建設，增強高速泛在的數據采集和連接能力，推動云計算中心、智能計算中心、超算中心等算力基礎設施提升數據分析處理能力，實現異構算力設施與網絡設施協同調度。統籌數據交易平臺、公共數據開放平臺、可信數據空間等數據流通設施布局，加快重點行業可信數據空間建設和試點，依托現有標識解析體系搭建國家數據標識體系，培育基于標識的數據資源目錄、數據模型庫、數據中間件、數字錢包等數據產品。加強基于隱私計算、聯邦學習等技術的數據安全基礎設施建設，推動跨境數據基礎設施建設，加大國際海纜、國際互聯網數據交互點等國際通信設施建設，提升跨境數據設施安全流通能力。

加快數據要素在多場景的試點應用。在國家數據局組織開展“數據要素×”試點示范工程、啟動“數據要素×”大賽、發布“數據要素×”典型案例等工作指引下，各地應按照“有基礎、有場景、有需求”的原則推動數據要素高水平應用，以場景需求為導向深挖數據價值，制定行動方案，聚焦重點行業和領域開展試點示范，激發數據要素市場各類主體積極性，加強數據要素在各行業、各領域高質量供給和開發利用，加快數據要素與其他要素有機結合，形成一批可復制推廣的典型場景應用模式，推動數據應用場景“一地創新多地復用”，加速各場景數據要素一體化匯聚、市場化流通，積極構建繁榮活躍的數據要素統一市場，助力提高全要素生產效率、突破產出邊界，催生更多新產業、新業態、新模式、新治理，增強重點產業核心競爭力、培育經濟發展新動能、拓展經濟增長新空間。

加速公共數據開放和授權運營。引導各地加大不涉及個人隱私、不影響公共安全的公共數據供給，加強公共數據匯聚共享和開發利用。完善政務數據共享機制，推動國家政務數據共享交換平臺建設，加快構建全國一體化政務大數據體系和數據目錄。加快公共數據統籌授權運營和管理，制定公共數據授權運營管理辦法并建立評估機制，明確公共數據授權運營各方主體權責劃分、授權流程、收益分配機制和監管考核機制，鼓勵公共數據以模型、核驗等產品和服務形式向社會提供。打通重點領域公共數據與社會數據開放流通的渠道，提升公共數據與社會數據融合創新的能力，激發社會力量的數據創新活力。鼓勵各類市場主體積極參與公共數據的加工運營、應用開發等，打造各類主體協同參與共建的公共數據授權運營和開發應用生態體系。

強化數據要素治理和監管體系建設。加快建立政府監管、市場自律、行業自治協同的數據要素市場多元化治理體系，構建覆蓋數據要素流通交易全流程的監管體系，建立完善數據要素聯管聯治機制，探索數據跨境流動的監管機制，營造公平開放、包容創新、監管有效的數據要素市場環境。對各類數據交易所實施牌照管理，制定統一的數據要素交易合同規范。推進數據要素市場信用體系建設，逐步完善數據交易守信激勵、失信行為認定和懲戒等機制。加強市場監管事項數字化管理，運用多元數據和企業信用實施差異化監管。細化完善國家數據要素相關法律法規，制定出臺有關數據要素確權、授權、安全管理等方面的專項法規，鼓勵地方因地制宜、分類分級制定完善地方性法規和監管制度，加大數據要素領域違法違規案件查處力度，引導企業規范自身行為并加強數據安全保障。

*本文刊載于《通信世界》

總第937期 2024年2月10日 第3期

原文標題:《我國數據要素市場化配置改革路徑分析及發展建議》