2023年12月24日，印度總統批準了印度議會通過的《印度電信法》（以下簡稱《電信法》）。至此，此前備受關注的印度《電信法》生效，這也成為過去一年全球電信監管領域的重要法律事件。由于印度地域遼闊、人口眾多，電信市場競爭充分，且數字化發展并不均衡，因此《電信法》對發展中大國市場具有特別的借鑒意義。

此前，印度雖然出臺過眾多法案，但其電信基本管制法主要是1885年的《印度電報法》和1933年《印度無線電報法》。然而時過境遷，通信行業發生了巨大變化，印度此番實施《電信法》，頗受業界關注。

新發布的《電信法》內容全面，就電信行業運行的基本方面作出了比較全面的規定。該法主要有十個章節，除《序言》（明確有關概念）之外具體包括《授權和轉讓的權力》《電信網絡的通行權》《標準、公共安全、國家安全和電信網絡保護》《普遍服務基金“數字巴哈迪”》《創新與技術保護》《用戶保護》《違法裁定》《犯罪處理》《其他情形》《廢除和保留》（未按順序排列）等。此外，《電信法》還附屬了有關情況的具體列表。

《電信法》之所以備受關注，是因為當前處于數字化新興業務創新活躍、各種OTT應用及移動互聯網應用快速發展的階段，因此是否將這些創新業務納入電信監管，并就牌照、網絡使用付費、管理作出規定，是《電信法》的最大看點。

與此前《電信法》的征求意見稿相比，正式通過的法案完全沒有涉及OTT及移動互聯網應用，即把此類基于網絡之上的創新應用排除在電信監管之外，因而受到廣泛好評，也為全球電信監管提供了新的思路。但新《電信法》受到新興業務運營商歡迎的同時，也遭到部分傳統電信運營商的批評。

在當前數字技術日新月異，數字化、智能化應用創新澎湃洶涌之際，《電信法》對電信運行中的若干關鍵問題作出清晰規定，包括定義、流程、授權、安全、創新、處罰等，為數字化時代大國電信監管作出示范。為此，本文就《電信法》若干要點、主要看點進行“原味”整理，并加以適當分析。

《電信法》對相關概念的定義

《電信法》對與電信監管相關的概念作出了清晰定義。這些定義十分重要，是厘清監管對象、劃定監管邊界的重要法律明確，是確定電信法監管的對象和范圍的前置條件。

該法指出，“電信”是指通過有線、無線、光學及其他電磁系統傳送、發射及接收任何信息的行為，不論信息在傳送、發射及接收過程中是否以任何方式計算或進行其他處理。《電信法》把電信定義在了傳送、發射及接收等過程“基礎管道“的功能行為上，未明確是否包括OTT等應用開發。

《電信法》明確，“電信網絡”是指一個系統或一系列系統的電信設備或基礎設施，包括地面、衛星、海洋網絡，以及這些網絡的組合、其他用于提供電信服務的網絡。該法在明確電信網絡內涵的同時，也作了適當外延，特別是將衛星網絡納入監管范疇，還包括了基于電信服務目的的其他網絡。這顯然是為新物理網絡形態預留了監管空間。

授權和轉讓的權力

《電信法》重點就政府電信監管權力的使用作出明確規范，即通常講的“牌照發放”，還特別就頻率分配的方式作出規范。該法規定，任何提供電信服務、擁有電信網絡以及無線電設備的服務商都應獲得政府的授權，并遵守相關規定的條款，包括費用支付。而政府可就不同類型的電信服務、電信網絡、無線電設備制定不同的授權條款和條件。即中央政府對電信行為實施不同程度、全覆蓋的監管。

該法還明確，任何獲得授權的電信服務商，在向用戶提供服務時，必須獲得可驗證的用戶生物特征身份識別，即所謂的“用戶可追蹤”或類似的“用戶實名認證”信息。

《電信法》還針對頻率分配作出具體規定。該法明確，政府作為代表人民的頻譜所有人有權確定頻譜分配計劃。任何使用頻譜的人都可向政府提出申請；政府可就頻譜分配規定適用的條款和條件，包括頻率范圍、定價方法、價格、收費、支付機制、期限和程序等。

該法明確，除了國家安全和國防、執法、公共廣播、災害管理、氣象、交通等特定專網，以及技術實驗等17種情形（法案作為附表明示）外，所有頻譜應當通過拍賣分配，即市場化的頻譜分配原則。

該法還規定，政府為了更有效地分配頻譜資源，可重新安排頻譜范圍或指示“重耕”某個頻譜用于新的用途。該法也指出了政府頻譜分配的靈活、自由和技術中立原則。關于頻譜共享法案規定，在使用人遵守條款并支付費用的前提下，政府允許頻譜進行共享、交易、租賃等。任何有關頻譜授權或轉讓被暫停、限制、撤銷及變更，政府不退費用。

電信網絡的通行權

對電信網絡的特別通行權作出規范是一部電信法的基本職能。作為國家的公共基礎設施，電信網絡需要在高級法律層面被賦予優先、恰當的通行權力。由于涉及管線鋪設、基站搭建、機房建立，以及通信設施穿越地上地下公私財產，此項規定對通信基礎設施建設以及運營商網絡部署至關重要。

《電信法》雖然對網絡通行權作出明確規定，但同時堅持了財產保護和市場化原則，也就是相對公平的原則，并未給予運營商太多的特別優待。《電信法》對公共財產和私有財產兩個方面的電信網絡通行權作出區別規定。對于國有的公共實體，電信網絡運營建設者具有更便利的網絡通行權，產生的管理費用和通行權補償不得超過規定的數額。很顯然，此項規定給予了運營商更多話語權。公共實體也可以拒絕運營商的通行要求，但必須記錄在案。

但對于私有財產法案規定，收到運營商通行權申請后，雙方可簽訂協議，明確雙方同意的對價。如果財產遭受任何損害，設施提供者應給予修復或賠償。顯然，法案在支持運營商網絡通行權的同時，也兼顧了財產所有者的財產權。

私有財產擁有者當然可以拒絕運營商網絡通行，但該法也明確規定，如果政府認為“公共利益優先”而必須保障網絡通行時，可以決定通行和通信的費用。顯然，中央政府保留了對網絡通行權的最終決定權。

該法也規定了財產所有者在處置財產時不能對通信網絡造成影響，以及一旦造成影響的處置流程。該法特別明確，任何提供通行權的人應確保以非歧視性、非排他性的方式授予任何運營商，即不能搞網絡通行權、接入權的壟斷和排他。此項規定既約束物業的排他行為，也排除運營商的壟斷行為。

電信網絡安全、保護和標準

在當前網絡安全問題泛化的背景下，《電信法》如何有效、適度地保護網絡安全，頗受關注。電信網絡的安全、管制涉及用戶的通信權力、通信隱私，因此電信網絡安全是《電信法》應當規定的重要法定情節。

《電信法》明確規定，在發生任何公共緊急情況時，各地方政府可以臨時占有任何電信服務或電信網絡，確保獲得優先的通信保障。此項規定明確了電信運營商法定的通信保障義務。

該法還規定，為了公共安全、國家安全及防止犯罪，各地方政府以及經授權的官員，有權獲得或終止某種通信的內容或權力，包括截獲某些信息，但必須按規定的流程并記錄在案。除非在特殊情況下，持證記者的新聞信息不能被截獲。

《電信法》明確規定，為了保護國家安全、發展對外關系以及戰爭需要，政府可以指定要求僅從可信的來源采購電信設備和電信服務，或禁止使用指定的電信設備和電信服務。政府管理規劃電信網絡安全，可宣布任何電信網絡或其部分為關鍵電信基礎設施，并有權要求這些設施的標準、安全措施升級。出于公眾利益考慮，中央政府可指示任何運營商以指定的方式在其電信服務或電信網絡中傳送特定信息。

電信普遍服務和創新支持

《電信法》對電信發展中兩個“極端”情況——偏遠地區的電信普遍服務和最前沿的新技術、新業務的監管扶持作出安排，既有保底，也有外延。

作為發展中大國，印度較早推動電信普遍服務，其較早設立的“電信普遍服務基金制度”頗受好評。《電信法》就普遍服務基金的使用和管理作出原則性規定。

“數字巴拉迪”是印度根據之前電信規則設立的由政府控制的電信普遍服務基金。《電信法》再次對“數字巴拉迪”的使用、結算規則等作出規定。

該法明確，普遍服務基金用于支持服務不足的農村、偏遠地區和城市獲得電信服務，支持電信服務、技術和產品的研究開發，以及對服務不足地區的試點、咨詢援助等。

關于對新技術、新應用的扶持，《電信法》明確指出，為了鼓勵和促進電信領域的創新與技術發展，政府可以按照規定的方式和期限，建立一個或多個“監管沙箱”。

“沙箱監管”是管理學術語，指在劃定的范圍內對“盒子”里面的企業采取包容審慎的監管措施。該法指出，“監管沙箱”指的是一種實時測試環境，在此環境中新的產品、服務、流程和商業模式可以在有限的用戶中部署一段特定的時間，監管上可以適當放寬。

這種監管體現了包容審慎的原則，尤其適用于創新要求高、對用戶影響大的領域。“監管沙箱”模式在法案中的明確定義，對于“以創新為生命力”的電信業而言，是極大的鼓勵。

用戶保護

《電信法》不僅為電信運營商提供法律支持，更是為了保護電信用戶。《電信法》在用戶保護方面兼顧了權力與義務，強調了一種權利——用戶知情權（防范垃圾信息騷擾），以及一種義務——“誠實義務”（實名制）。

《電信法》規定，提供給用戶的任何“指定信息”（如廣告、商品推廣、商業機會、就業及投資機會等），都應該是真實且合法的。并且，用戶要事先同意接收這些信息。服務者應開設針對垃圾短信的“請勿干擾”寄存器，以確保用戶不會收到未經同意的指定信息。

對于用戶的義務，法案明確，任何用戶不得提供任何虛假資料、隱瞞任何重要信息以及冒充他人的身份。

法案還規定，除運營者應建立在線機制，使用戶能夠以規定的方式進行任何申訴，并解決用戶申訴。除此之外，政府應推動建立在線糾紛解決機制，以解決用戶與運營商之間的糾紛，保護用戶合法利益。

違法裁定、處罰和其他相關流程

基于印度的相關法律框架和司法制度，《電信法》用較大篇幅就違法的裁定、違法犯罪行為的懲治、相關流程、有關具體執行事項等作出較細致規定。

該法規定，政府通過公告形式任命電信裁決官和上訴委員會，處理電信違法和相關申訴，被授權的法院具有裁決決定權，一般民事法院無權處理電信違法情況。

需要特別指出的是，該法還就違法犯罪的處罰，作出具體的監禁期限和罰款范圍規定。比如，提供未經授權的電信服務或電信網絡、造成關鍵電信基礎設施損害的，應判處期限三年監禁或一定罰款。

該法也突出了對通信暢通和通信隱私的保護，如直接間接通過個人獲得或試圖獲得未經授權的電信網絡傳輸的數據，或非法攔截信息，可判處三年以上的監禁，或處以兩億盧比以下的罰款。

該法對執行的多個方面，如流程、細則的制訂等作出較細致的規定。該法明確強調，廢止施行超過百年的《印度電報法》及《印度無線電報法》。

《電信法》啟示

在電信業自身不斷變革創新的進程中，特別是新技術、新應用、新模式、新業態不斷涌現的當下，《電信法》的出臺備受關注，給發展中大國市場的電信監管提供了一定參考，破解有關難題提供了新思路。

啟示一：厘清邊界，“管什么”和“不管什么”

“電信監管中管什么和不管什么”的話題備受關注，特別是對基于運營商基礎網的豐富互聯網應用（OTT應用），要不要納入電信許可范圍，一直頗具爭議。作為一部專門規范電信網絡行為的法律，《電信法》以法律的形式，就電信和電信網絡的邊界給出清晰定義，把電信和電信網絡界定在基礎管道與連接服務范圍，把OTT劃出了需要授權的范圍。在明確電信網絡主責的同時，開放了一切應用開發的可能。而對于電信服務的授權，清晰明確了“無

牌照不可為”原則；對于電信網絡的監管，明確了“端到端的全程”原則，即程度不同的從服務、到設備、再到用戶的閉環監管。

啟示二：創新與安全，“做什么”與“不做什么”

技術進步是電信業發展的第一驅動力，創新是電信業永無止境的追求，《電信法》對創新予以法律保護。法律明確了“監管沙箱“制度，讓各種新技術、新應用、新模式具有法定的現網試驗及培育環境，在寬松監管的環境下“放水養魚”。對于網絡安全，《電信法》監管做到了“長牙帶刺”，幾乎涵蓋了網絡安全泛化下的各種舉措，包括獲網、用網、斷網，劃定關鍵網絡基礎設施及特殊管制范圍，甚至指定或排斥具體設備供應商。對于妨礙網絡安全的行為，也明確了處罰措施，但同時也強調了對隱私的保護。

啟示三：市場化原則，“誰受益、誰付費”

印度作為比較開放的市場經濟國家，其《電信法》堅持了國際通行的電信發展市場化原則。所有希望提供電信服務的（包括使用頻率者），均可提出申請；除非關乎國計民生的特別領域，所有頻率使用均應堅持拍賣原則；所有牌照使用，均應支付相關費用。即使對于運營者特別重要的網絡通行權，也把運營者與財產所有者放在同等的法律地位，需要雙方訂立等價的合同，對公共財產也需適當補償。運營商網絡與公私財產保護放在同等重要位置。對于相對開放、存在不同經營主體的印度電信市場，誰受益、誰付費，堅持市場化原則是一種公平且無懈可擊的機制。

啟示四：基礎設施優先，公共利益優先

電信業是戰略性、基礎性、先導性行業，在國民經濟和社會發展乃至國家安全方面扮演著重要特殊角色，電信立法就是對這種具有基礎設施屬性、公共利益特點的特殊“角色”施以法定維護。印度《電信法》充分體現了這一原則，在通行權、用戶保護、網絡安全、普

遍服務等方面，充分體現了基礎設施優先、公共利益優先原則。比如在通行權方面，即使在堅持市場化的前提下，電信網仍然具有最后的通信權；在面對公共利益、國家安全時，政府對電信網絡的處置“一切皆可為”。

雖然印度具有大國電信市場共性特點，但印度無疑又具有自身的特殊國情。作為規范其國內電信行為的《電信法》，在具有廣泛借鑒意義的同時，也有鮮明的“印度烙印”。他山之石，僅作參考。希望《電信法》能夠為身處同一時代，但發展階段各異、資源稟賦多樣的各國市場，提供不落窠臼的啟示。